美國特許學校崛起 ─ 紐奧良市傳統公校消失

作者：甘平治

在台灣，「教育選擇權」的觀念剛剛萌芽，愈來愈多家長期待孩子可以有不同於體制內公私立學校的學習機會。在美國，這種多元學校主要稱之為「特許學校」（Charter School），近幾年來蓬勃發展，今年五月起，紐奧良市更將擁有全美第一個只有特許學校、沒有傳統公立中小學的學區。

到底什麼是特許學校？為什麼發展這麼快？甚至產生「消滅」傳統公立學校的效應？

簡單來說，特許學校就是公辦民營的學校，政府將經營公立學校的特許權發給審核通過的民間組織或個人，讓他們以創新的理念辦學，也讓學生和家長多一個選擇。

特色：比傳統公校更有自主權

但是美國特許學校的特色和台灣大不相同。台灣家長和學生期待跳脫長期被升學綁架的公立學校，嚮往的公辦民營學校是拋棄升學和分數主義，訴求多元的學校。但是，美國的發展則是因為公立學校所在地幾乎都是衰敗的社區，學生來自問題家庭，學校學習過於鬆散，學力全面崩壞。因此不少知名的公辦民營學校反而訴求的是嚴管勤教，提升學力。

特許學校通常享有極大的自主權，比傳統公立學校多了彈性、少了束縛。例如，美國特許學校有別於一般公校，可以要求學生穿著制服、 制訂嚴格的行為規範、增加上課時數、隨意解聘教師等等。

明尼蘇達州於一九九一年通過特許學校法案，美國現在已有超過六千四百所特許學校，分布在全美四十二個州。特許學校的快速成長有其背景。美國的中產階級家庭大多居住郊區，大城市的學校以非洲裔學生和西語裔學生為主，這些學生多數來自問題家庭和低收入家庭，學習意願低落，導致暴力事件頻傳，學習環境堪憂。

惡性循環下，學校招不到好老師，學生自暴自棄，高中畢業率不到五○％的學校比比皆是。從芝加哥、底特律到曼菲斯、鳳凰城，美國無數個大城市面臨同樣困境。

傳統公立學校無藥可救，一些州長和市長看上特許學校的潛力，展開大刀闊斧改革。表現墊底的傳統公立學校接連關閉，特許學校一所一所成立。首府華盛頓特區已經有超過四成學生就讀特許學校。

成效：中小學生畢業率提升

位於路易西安那州的紐奧良市跟許多城市一樣，公立學校病入膏肓，特許學校慢慢開始取代表現不佳的學校，但為數不多。

二○○五年卡翠娜颶風重創紐奧良，市區內一片狼籍，許多居民選擇搬離紐奧良，路易西安那州政府決定藉此機會大力整頓早已破產的學區。首先，州政府成立「災後復原學區」（Recovery School District），把紐奧良地區大部分學校納入這個新學區。新學區裡人數太少或校舍損毀的公立學校直接關門，由新設立的特許學校取代。仍在招生的公立學校也在後來幾年陸續變成特許學校，二?一四年五月底，學區裡的最後一間傳統公立學校也關上大門。

特許學校是否為弱勢學生帶來希望？答案似乎是肯定的。特許學校全面取代公立學校後，紐奧良中小學生這幾年的畢業率和學測成績都比風災前進步許多。但特許學校真的能全面創造奇蹟？史丹佛大學在幾年前也曾做過大規模研究，發現大部分特許學校的表現並沒有比傳統公立學校好，也有特許學校比傳統公校更差。

許多特許學校因為想入學的人數多於招生名額，通常以申請或抽籤方式入學，學生經過基本的篩選。且入學之後必須遵守嚴格的行為規範，校方有權將不合作、不守規矩的學生退學，留下來的學生自然比較用功。

挑戰：工作時數長留不住教師

即便如此，特許學校的負面報導仍時有所聞，大多是因為經驗不足導致管理不善。最離譜的是少數特許學校的負責人把學校當成金庫，用不法手段將政府撥下來的辦學經費或民間補助挪做私用。雖然，評鑑不佳的特許學校最終會被迫停止招生，但是在學校關門之前，學生是最大的受害者。

師資流動率比傳統公校高是特許學校另一個問題。很多特許學校以教育程度落後的弱勢學生為宗旨，老師必須高度配合各類課後輔導工作，導致工作時數偏長，工作量比一般公立學校大，且沒有工會保障，學校可以隨時解僱老師，因此，很難留住有經驗的老師。

不管如何，傳統公校的消失已成事實，無法走回頭路，紐奧良的賭注會開出什麼樣的盤面，全美國都在看，如果特許學校有辦法將紐奧良的學生素質成功翻轉，美國其他地區勢必加速淘汰體質不良的傳統公立學校，讓特許學校接手。

台灣的情況和美國不同，不過特許學校的推動仍然值得討論。特許學校最早的概念是鼓勵創新，而非用來拯救特定學生，也非用來取代傳統公立學校。

台灣的公立學校目前仍然難以跳脫考試引導教學的窠臼，特許學校的設立或許能夠鼓勵學校之間的競爭，帶來創新的辦學方式和教學模式。但是美國的經驗也告訴我們，完整的監督機制非常重要，否則特許學校出了問題賭上的是下一代的前途。